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智库|支招住宅用地使用权续费困局:象征性年租制

2019/10/10 3:46:20

智库|支招住宅用地使用权续费困局:象征性年租制

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近日,“温州一批20年产权住宅土地使用权到期,续期须按房产价格三分之一缴费”的消息触动了人们的神经,不仅如此,“住宅用地70年大限如何续期,需不需要交纳土地出让金以及交纳标准”又在逐步发酵成一个新焦点。

 

当然,最后这个消息被证明是个“乌龙”,温州市国土局表示:“《物权法》规定住宅建设用地使用权届满自动续期,但‘自动续期’该如何续期,目前国家尚未出台相关实施细则。近期媒体又报道‘收取几十万元出让金才能续期’是对信息的误读。”

 

误读归误读,不过住宅建设用地使用权届满,土地使用费要不要再交,还是《物权法》中绕不开的问题。《物权法》是规定了住宅建设用地使用权届满自动续期,但是自动续期等于不用续费吗?

 

√ 自动续期不等于不用续费

 

实际上,从法理上看,续费是必须的。有人提出,既然“政府反复强调中国是法治国家,地方政府做事必须‘法无授权不可为’”,那么“任何人都无权做法律并未明言的有偿续期的理解”。乍一看,这个观点还是挺有说服力的;事实上根本经不起推敲。从法律性质上看,土地使用费不是行政收费,而是国家基于土地所有权获得的民事收益。行政收费作为一种凭借公权力收费的方式,确实需要遵循“法无授权不可为”的原则,但是这个原则不能简单套用到民事领域。目前,土地行政主管部门与国有土地所有权的具体代表者重合,容易给人造成错觉,收取土地出让金是行政主体在作行政行为,但事实上,政府在收取土地使用费时就是一个民事主体,不是行政主体。

 

从立法本意上看,物权法的立法者也不是放弃收费权,而是觉得这个问题比较复杂,还是留待未来规定。全国人大常委会法工委编的《物权法释义》中提到:“考虑到住宅建设用地使用权续期后是否支付土地使用费,是关系到广大群众切身利益的问题。绝大多数住宅建设用地使用权的期限为70年,如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务,目前还缺少足够的科学依据,应当慎重研究,物权法以不作规定为宜。而且物权法不作规定,也不影响国务院根据实际情况做出相关的规定。因此,本条对建设用地使用权期间届满后是否支付土地使用费的问题未作规定。”

 

√ 批租式续费恐难以让百姓承受

 

物权法“搁置争议”的做法挡不住实践的步伐。实际上,温州“到期房产”补交地价并非全国首例,早在2011年,深圳首开土地使用权到期有偿延续的先河,20年使用“特区年限”到期的深圳国际商业大厦需补交地价,重新签订土地出让合同,补交地价数额为公告基准地价的35%。

 

深圳的先行先试完全符合所有者受益的法理,但是如果将这个商业用地的续费规则推广到住宅用地,普通百姓恐难以承受。有人就统计过,若广州仿效深圳,目前住宅基准地价最高级别为23696元/㎡,这意味着,每平方需补交地价8293.6元。值得一提的是,5年间,广州市中心区域的基准地价较之2011年旧基准地价标准涨超一倍,最高级别的住宅基准地价涨幅达158%。广州可能补交的地价已让人咋舌。

 

√ 续费可采用象征性年租制

 

怎样才能化解当前的“续费困局”?有人提出政府逐年收土地税吧,这样百姓的负担轻一些。这看似合理,实际上是国家对自己的土地收税,法理上也讲不通。如果土地是私有的,政府对于土地所有人就要征收土地税,如果土地是国有的,政府就要向土地使用权人收取土地使用费。

 

在笔者看来,国有土地使用费是绕不开的,只是解决问题的关键不是取消它,而是调整它的支付方式。当前的土地使用费制度有两大基本特点:一是搞“土地批租”。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条,居住土地使用权出让最高年限为70年,这也就意味着,开发商最多需要一次性交付70年的土地出让金,成本再一次性转嫁到购房者头上,让人不堪其负。二是遵循“价高者得”的原则。按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第4条,不管土地是造大商场,还是造平均面积80平米的商品房;只要是经营性用地,都要通过公开的“招拍挂”程序按最高竞价出让土地,导致地王频出,续费的基准价格自然也逐年水涨船高。

 

土地使用费制度确实到要改革的时候了。在这方面,我们不妨借鉴瑞典、荷兰等国的经验。这些国家同样搞大规模土地国有,但地价得到很好控制,居民的购买和持有房屋的成本占收入的比重不会超出25%。瑞典普遍实行低土地租金制和年租制。瑞典土地法律规定,住宅用地的租赁期为60年,工业用地为50年,商业用地为26年。土地承租者每年必须按期交纳地租。土地租金10年固定不变。到期后,政府有权根据情况调整和提高土地租金。同时,瑞典的商业用地使用权的取得主要靠拍卖,所以商业用地的出让价格总是高于政府投入该土地的实际费用,而资助性住宅用地和公益事业用地的取得主要靠招标,租售价则低于市场价,住宅用地的中标价格尤其要与居民的平均消费指数联系在一起。

 

他山之石,可以攻玉。我们可以采取相应的改革措施:一方面,修改《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,改批租制为年租制。目前的批租方式虽然有利于政府一次获得巨额土地收益,但是容易造成政府财政寅吃卯粮,也推高了普通购房人的成本。如果实行年租制,那么虽然政府不能一次获得巨额土地收益,但是土地财政可以持续,进而可以促使政府理性开发,并能降低购买人的一次购房成本和续费负担。年租定期调整,但在较长的年限内保持不变。另一方面,修改《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,改变当前土地市场中单一的价高者得的状况。对于普通住宅用地的土地使用权的出让,以招标方式取代拍卖方式,根据居民的平均购买力确定中标价格,以降低开发成本并减轻城市普通居民的购买和持有房屋的负担。

 

虽然年租在性质上不同于土地税,但是在交付方式上可以借鉴征税的方式。同时,为了防止土地财政收入骤降,可以设定一个过渡期,当原始取得土地使用权时,交付土地使用费可以延续批租制;对于土地使用权续期的,再次交付土地使用费可以采取年租制。由于续费的问题在当前比较突出,所以建议全国人大常委会通过关于《物权法》“自动续费”的解释,把年租制适用到土地使用权的续费方式上。

 

同时,在年租费率确定上,住宅用地应当区别于工商业用地,应当更具有象征性。这是因为:住宅用地使用权的首次出让带有经营性,对象是开发商;而续费的对象是普通居民,除少数炒房者之外,多数人只是居住,并不获利。我国大陆地区的土地使用权出让制度曾参考香港的土地制度,香港土地使用权续期每年所要缴纳的“新地税”(从法律性质上看应属于年租)仅为市场地价的万分之一,对于保障民生、稳定房地产市场起到了积极作用,这值得大陆地区借鉴。


作者单位:华东政法大学科学研究院

本文仅代表作者个人观点

栏目主编:王多    编辑:严晓蓉

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题图来源:东方IC